上级这样处理，下属很是焦虑—评菏泽巨野超限运输处罚案

信息发布者：

徐战军

2018-08-09 21:14:12 来源：微信公众号转载

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近几日，《“一次办好”曝光台｜菏泽巨野如此执法的这位被免职了！》《乱作为！菏泽巨野如此执法的这位路政人员被免职了》《漠然面对群众之急，菏泽巨野这位执法人员被免职！》等文章在网间流传很广……

　　原始的“模板”是齐鲁网“闪电新闻”所发。不知是有关当事人没交代清楚，还是记者没有接受过普法教育，报道有不少“疑点”。本来类似文章和节目很可能是以讹传讹，价值并不大。

　　但是报道中赫然列出了涉事的菏泽市公路运输管理局连夜讨论制定的处理方案，这就很引人关注了。

　　新闻播出后，菏泽市委市政府高度重视，菏泽市公路运输管理局连夜组织相关人员对问题进行讨论，目前制定的方案包括：

　　一、对当事执法工作人员进行免职、调离执法岗位处理。

　　二、全局工作人员按照局党委要求召开紧急会议，并集体收看《每日新闻》相关报道。

　　三、下一步全市路政队伍举一反三，增强为民服务意识，彻底实现由执法向服务的转变。

　　这三项内容，“集体收看电视报道”、“下一步举一反三”两项都很可笑。

　　但是第一项比较实在，实实在在影响到了“当事执法工作人员”。

　　当事执法工作人员受到的处理是“免职”、“调离执法岗位”两项：

　　“免职”。即免去职务，是干部任用方面的一种组织措施，并不属于纪律处分，既可以是正常调动的免职，也可以是犯错误而免职。

　　本案中的免职，肯定是负面的，是因为错误而被免职。

　　“调离执法岗位”。调离也是中性的。执法岗位也不是什么香饽饽。如果能够调离执法岗位来到领导岗位，那才是美差。

　　但是本案中的“调离执法岗位”，就是对执法人员执法违法的一种处理。

　　对此，我们可以看看相关的政策法规。

　　《山东省行政执法监督条例》（2014年）

　　第三十八条　行政执法人员有下列行为之一的，由其所在单位根据情节给予通报批评，并可以作出告诫、离岗培训、调离执法岗位等处理决定；情节严重的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）执行公务活动时，不依法出示合法有效行政执法证件的；

　　（二）非法收费或者截留、私分罚款和没收的违法所得或者财物的；

　　（三）不履行法定职责或者违反法定程序的；

　　（四）对投诉人、举报人实施打击报复的；

　　（五）拒绝或者阻碍行政执法监督工作人员依法履行监督职责的；

　　（六）拒绝向行政执法监督机关或者行政执法监督工作人员提供有关资料或者隐匿、销毁、转移执法证据的；

　　（七）法律、法规、规章规定的其他行为。

　　《公路超限检测站管理办法》（交通运输部令2011年第7号）

　　第三十八条　公路超限检测站执法人员违反本办法第三十五条规定的，取消其行政执法资格，调离执法岗位；情节严重的，予以辞退或者开除公职；构成犯罪的，依法追究刑事责任。涉及驻站其他部门执法人员的，由交通运输主管部门向其主管部门予以通报。

　　《交通运输部关于印发路政文明执法管理工作规范的通知》（交公路发〔2012〕171号）

　　第六十一条第二款　对违反本规范有关执法纪律规定的，根据情节轻重给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理；情节严重，造成严重后果的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　《交通运输部关于加强公路路政执法规范化建设的若干意见》（交公路发[2014]106号）

　　完善公路路政执法人员考核奖惩制度。对发生严重违规违纪执法问题的执法人员，坚决调离执法岗位。

　　简单回顾下案情：

　　驾驶员李师傅驾驶某公司的冷藏车（从节目中看并非“保温车”）从滨州运送18吨冷冻鸡胸肉到菏泽巨野。因超过限载重量5吨，车辆被路政扣留在公路检查站（从节目看为“超限超载检测站巨野站Ⅱ）。

　　在对该违法行为的处理过程中，李师傅遇到了三个“麻烦”（节目中称“九九八十一难”）：

　　一是被要求出示公司的营业执照复印件、法人代表身份证以及委托书。

　　二是收到“处罚通知”处理后，并不能马上放行继续赶路。

　　三是不能现场缴纳罚款，而是要缴到可“缴费”的银行。

　　那么，执法机关的要求有错吗？我们一个个看。

　　第一个麻烦：需要有关资料吗？

　　冷藏车是承运人的车辆，驾驶员的运输是职务行为。驾驶员所在的公司才是超限运输行为的组织者也是责任人。也就是说，被处罚主体的不是驾驶员，而是某公司。执法机关要实施处罚，必须查清被处罚对象的基本情况，取得证明其主体资格的材料，如营业执照。

　　驾驶员李师傅在违法行为中是个直接实施者。在案件处理过程中，驾驶员李师傅又是个具体经办人，所以他要取得公司给提的授权委托书。

　　执法机关依法查处，没有刁难李师傅的意思。

　　正常情况下，如果李师傅所在公司守法经营，李师傅本人遵章驾驶，营业执照那等资料可能确无必要携带。但是违法被查处了，就会适用行政处罚程序。

　　第二个麻烦：何时放行？

　　违法超限运输被查获，就必须卸载。

　　至于“填写不卸货物的申请书就能缴纳罚款继续赶路”，这种现象即使有，也是不规范的。除非载运的是不可解体物品。

　　本案中执法机关的做法确有偏差：不是“缴纳罚款后放行”，而是“消除违法行为后放行”。

　　而对违法超限运输的罚款，理论上并不是放行的前提。根据《行政处罚法》，当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款就可以。

　　对这个问题，驾驶员李师傅和记者的认识都错了。

　　第三个麻烦：罚款交给谁？

　　《行政处罚法》确立了“罚缴分离”原则。

　　罚款交给谁不是由行政处罚实施机关决定的。《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》（国务院令第235号）规定：“具体代收机构由县级以上地方人民政府组织本级财政部门、中国人民银行当地分支机构和依法具有行政处罚权的行政机关共同研究，统一确定”。

　　执法机关能否当场收缴罚款？《行政处罚法》规定又两种情形，依法给予二十元以下的罚款的、不当场收缴事后难以执行的。本案对车货总质量超限的，处罚起步在500元以上；同时对一家公司实施处罚，也没法证明“不当场收缴事后难以执行”。

　　如果当事人提出要求，就可以当场收缴罚款吗？非也，那是有前提条件的，要在边远、水上、交通不便地区。本案事发在离城2公里的公路边，怎么说也不符合法定条件。

　　报道称：对银行距离远，缴费难等问题，检查站制定了“解决方案”。

　　有的真是越改越乱。

　　一是说“像是这种冷冻车这种车辆，如果只有几公里的路程，我们会给他押送过去，然后再把违法车辆作为证据保存，带回来。远的地方会帮他们联系车，把货物倒出去。”

　　相关法规政策已经非常清楚了。不消除违法状态，还由执法人员押送。这期间造成的路损、发生了交通事故，责任由谁承担？

　　车辆把货送达卸货，已经消除违法状态的空车还“带回来”作为“证据保存”？是为了把车辆作强制执行的担保？

　　二是说“我们现在积极协调财政，引进银行缴费窗口，直接现场交费。包括我们正在向财政部门申请专门的罚没缴款的pos机，争取以后用银行卡就可以缴纳罚款……”

　　这没有错。但是应该强调的是，这个问题首先是政府及其财政部门负责的问题。这个锅，其他部门都背不了。同时，包括路政管理机构在内的执法部门没有行政强制执行权。作出行政处罚决定后，让当事人在规定的期限内自行缴纳罚款。如果行政处罚对象准确、决定合法，可以申请法院强制执行，如果最后无法执行，责任也不在行政执法机关。

　　三是“村民开黑车拉客”的行为……

　　如果一个行政执法机关还要解决缴罚款路上的交通问题，为此约束周边村民，那责任也太无边了……

　　笔者还是关心那名一线执法人员。执法程序基本不错，面对当事人和记者的态度也不亢不卑，应对得当。可就是被“免职、调离执法岗位”。

　　且不论执法程序本身究竟有无过错——这个或许存在争议，最终可能还得由法院裁判——只是想问几个问题：

　　——需要营业执照、委托书等有关资料，是办案的规范要求，还是一线执法人员自己的发明创造？

　　——缴纳罚款后放行，是在执行单位的规定，还是一线执法人员自己定的规矩？

　　——到“不近”的银行缴纳罚款，是政府财政部门指定的代收机构，还是一线执法人员自行确定的？

　　如果执法人员是在执行法律法规规章，是在执行上级制定的政策规定，那么现在“出事”被媒体“曝光”，是属于立法机关的问题呢，还是制定政策的上级出了差错？难道要执行者担责？

　　如果是执法人员在执法过程中不合理、不灵活、不“人性化”，那么，上级领导是否对一线执法人员充分授权，让一线执法人员能够便宜从事、灵活处置、“人性化”办事？

　　如果领导没有相应的授权，而是要求一线执法人员严格执法，照章办事，事后追责，又把一线执法人员推出去挡箭背锅，这对得起所有听从指挥、勤恳工作的下属吗？　

　　有些个媒体的个别人员也以为自己是裁判员、救世主，能够主持正义、包打天下，哪怕是自己根本不懂的领域也敢于说三道四。

　　这次媒体是以“一次办好”为卖点。笔者就学习了一下这份文件：山东省委办、省政府办《关于深化“一次办好”改革深入推进审批服务便民化实施方案》（鲁厅字〔2018〕31号）。

　　“一次办好”改革，主要是为了贯彻落实中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》的部署要求，打造“审批事项少、办事效率高、服务质量优”的发展环境。改革要求全省各级承担政务服务职能的部门单位以“应办即办”为原则、“说办就办”为承诺、“一次办结”为目标、“办就办好”为理念，实行“马上办、网上办、就近办、一次办”。

　　出发点当然是好的。为群众服务，本来是政府和部门的职责，服务质量、效率确实还得再提高。

　　但是，“一次办好”主要改革应该覆盖行政许可、行政裁决、行政确认、行政给付、行政征收、行政奖励等依申请办理的公共服务事项。

　　行政处罚是对行政相对人最为严厉的惩罚措施。从得到案源到立案，从调查到告知权利，从听取陈述申辩到作出决定，行政处罚有严格的程序，有相当多的化解是不能压减省略的。

　　因此在行政处罚中要求“一次办好”，不是不懂执法办案，就是故意无理取闹。

　　把力气化在服务企业守法经营、方便群众生活上是对的，如果用在方便违法上，发力点就找错了。

　　当然如果故意刁难违法行为当事人，那肯定不对。但是不看适用范围，就喊着口号干预正常的执法也是错误的。

　　有些违法行为当事人也刚好利用了媒体这一点，来实现自己的目的。

　　其实本案中的被处罚对象，很可能是对公路安全完好、对人民群众身体健康很不负责的一家企业。

　　节目显示，这辆运输车是F类冷藏车。

　　何为“冷藏车”？根据《道路运输、食品与生物制品冷藏车安全要求及试验方法》（GB 29753-2013），冷藏车是已经定型汽车整车或二类、三类底盘上改装的装备机械制冷机组的道路运输易腐食品与生物制品的车辆。冷藏车的分级有A到H八个级别。F类冷藏车是运输易腐食品车厢内保持温度要求最低的一类。

　　注意：冷藏车要具备制冷性，制冷设备要与车厢连通并提供源源不断地制冷，以保证车厢的温度在货物允许的范围内。

　　本案中按冷藏车似乎只是如记者所称的普通保温车，只保温不制冷，所以气温高了车厢内冷冻的鸡肉就“加速融化”。驾驶员李师傅和记者因此都很捉急。